城市的中心市區(qū)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，是伴隨著城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市范圍的擴(kuò)大而不斷變化的。加快建設(shè)大西安的中心市區(qū)，調(diào)整城七區(qū)行政區(qū)劃無(wú)疑是一項(xiàng)極為迫切、重要的工作。
西安城市建成區(qū)規(guī)模和城市人口規(guī)模已從解放初期的13.2平方公里、39萬(wàn)人口發(fā)展到現(xiàn)在500多平方公里和近千萬(wàn)的常住人口，目前城三區(qū)（即新城區(qū)、碑林區(qū)、蓮湖區(qū)）的行政區(qū)劃已嚴(yán)重不適應(yīng)目前西安城市發(fā)展，特別是皇城區(qū)保護(hù)發(fā)展的需要。
本文圖均為 西部網(wǎng) 圖近來(lái)，有建議提出將西安市城三區(qū)（即新城區(qū)、碑林區(qū)、蓮湖區(qū)）調(diào)整合并為一個(gè)區(qū)。而統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前西安市城三區(qū)常住人口就占城七區(qū)常住人口的35.77%左右，且教育、醫(yī)療等公共資源在城三區(qū)內(nèi)高度集中。
筆者認(rèn)為，若將城三區(qū)簡(jiǎn)單合并，有可能造成“一區(qū)獨(dú)大”的局面，這樣并不利于城市的管理和發(fā)展。大西安行政區(qū)劃的調(diào)整應(yīng)切忌簡(jiǎn)單合并“做加法”，而是要從大西安宏觀規(guī)劃的角度進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)整。
1：從表中可以看出2017年西安市城六區(qū)常住人口460.63萬(wàn)人，戶籍人口404.62萬(wàn)人。城三區(qū)常住人口200.91萬(wàn)人，城三區(qū)常住人口占城六區(qū)常住人口的43.62%；城三區(qū)戶籍人口184.62萬(wàn)人，城三區(qū)戶籍人口占城六區(qū)戶籍人口的45.63%。?
2：從表中可以看出2017年城七區(qū)常住人口561.6萬(wàn)人，戶籍人口516.8萬(wàn)人。城三區(qū)常住人口占城七區(qū)常住人口35.77%；城三區(qū)戶籍人口占城七區(qū)戶籍人口35.72%。 ?
3：從表中還可以看出2017年城六區(qū)加西咸新區(qū)常住人口為559.41萬(wàn)人，城三區(qū)常住人口在城六區(qū)加西咸新區(qū)常住人口中占35.9%。
將皇城區(qū)定位成歷史文化名城保護(hù)區(qū)
西安老城區(qū)又稱為明城區(qū)或皇城區(qū)，即一環(huán)以內(nèi)的老城區(qū)，是在隋唐長(zhǎng)安城皇城的基礎(chǔ)上，向北和向東擴(kuò)展了約三分之一的面積而形成的，是中國(guó)和全世界現(xiàn)存的規(guī)模最大、保存最為完整的古城池。
皇城區(qū)作為西安歷史文化脈絡(luò)的重要組成部分，不僅是西安的，也是中國(guó)的，更是世界的著名歷史文化遺產(chǎn)。為了更好地保護(hù)這座著名的世界文化遺存，其發(fā)展定位應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)在的行政中心、商務(wù)商貿(mào)中心、金融中心、文教衛(wèi)生中心，即現(xiàn)在承擔(dān)的西安CBD功能，按“皇城復(fù)興規(guī)劃”的要求逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榍旯哦脊懦?，以旅游、文化和商業(yè)為主的歷史文化名城保護(hù)區(qū)。
影響皇城區(qū)發(fā)展的制約因素
?。ㄒ唬?行政區(qū)劃分割
皇城區(qū)目前由蓮湖、碑林、新城三個(gè)行政區(qū)和城墻管委會(huì)分而治之，造成了各行政區(qū)之間協(xié)調(diào)管理的難度較大，規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)各異、力度不同、政策不一，不利于保護(hù)和發(fā)展皇城歷史文化遺產(chǎn)，形成統(tǒng)一的文化氛圍和協(xié)調(diào)的空間形象。
因此，皇城區(qū)內(nèi)的人力、物力、財(cái)力需要整合，從而減少資源的過(guò)度分割和重復(fù)消耗，以促進(jìn)資源在更大的范圍內(nèi)合理流動(dòng)，發(fā)揮更大效益，為廣大群眾創(chuàng)造更好的工作生活條件。這一任務(wù)需要在更大范圍內(nèi)對(duì)皇城區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理。
?。ǘ?過(guò)于集中的城市中心功能
皇城區(qū)內(nèi)面積狹小，城墻內(nèi)不到11平方公里的區(qū)域里集中了行政、商貿(mào)、金融、文教、醫(yī)療衛(wèi)生等多重城市中心功能。
一方面，現(xiàn)代化的中心城區(qū)與皇城區(qū)相重疊，削弱了西安作為歷史名城文化古都的形象；另一方面，過(guò)于密集的布局使得皇城區(qū)不可避免的出現(xiàn)了交通擁擠、住宅緊張、環(huán)境污染等“城市病”，制約了西安的城市發(fā)展活力。
?。ㄈ?缺乏有特色的街區(qū)
近年來(lái)，順城巷改造、西大街改造、騾馬市步行街建設(shè)等工程在一定程度上，起到了改善古城風(fēng)貌的作用。但整體看來(lái)，皇城區(qū)的歷史文化氛圍還不夠濃厚。三學(xué)街、書(shū)院門(mén)等四條特色街區(qū)與北京的潘家園、西單、前門(mén)，上海豫園，南京夫子廟等著名古城街區(qū)還有很大差距，仍未成為西安獨(dú)特的文化符號(hào)。
行政區(qū)劃調(diào)整原則：總量不變 新增與撤并同步
城三區(qū)的行政區(qū)劃應(yīng)當(dāng)以已形成的城市干道和標(biāo)志明顯的河流等為基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)整，這樣有利于城市行政管理，有利于人民群眾和社會(huì)各方面辦事方便，為理順皇城區(qū)的管理體制創(chuàng)造條件。
此外，鑒于民政部對(duì)于新增設(shè)行政區(qū)管理嚴(yán)格，因此，區(qū)劃調(diào)整原則上應(yīng)采取總數(shù)量不變，增設(shè)新行政區(qū)和撤并老行政區(qū)同步。
方案一：將蓮湖、碑林、新城區(qū)老“城三區(qū)”撤并為2個(gè)區(qū)，新增豐鎬區(qū)。
建議南北以二環(huán)路為界，東以浐河為界，西以西三環(huán)為界，中間以南北大街和長(zhǎng)安路、未央路為界，將這一城市核心區(qū)域分設(shè)為二個(gè)城區(qū)：東為新城區(qū)（名稱建議改為大明宮區(qū)，全國(guó)城市叫新城區(qū)的區(qū)太多）、西仍為蓮湖區(qū)。
灞橋區(qū)區(qū)劃以浐河為界，除將十里鋪街辦劃歸新城區(qū)外，其他轄區(qū)基本不變。
未央?yún)^(qū)東以產(chǎn)灞河為界，西以咸陽(yáng)交界處為界，北以渭河為界，南以北二環(huán)、北二環(huán)東延伸線為界和西邊以城市快速干道、隴海鐵路為界。
雁塔區(qū)和長(zhǎng)安區(qū)南北以西部大道、航天大道為界。
建議將西三環(huán)以西、隴海鐵路以南，西漢高速以北包括長(zhǎng)安區(qū)斗門(mén)、王寺、馬王、高橋、未央?yún)^(qū)三橋、雁塔區(qū)魚(yú)化寨街辦在內(nèi)的區(qū)域利用老城三區(qū)合并騰出來(lái)的一個(gè)區(qū)（碑林區(qū)）編制新設(shè)一個(gè)行政區(qū)，名稱可叫做豐鎬區(qū)。
碑林區(qū)改建為豐鎬區(qū)后，為支援新行政區(qū)建設(shè)，保持區(qū)級(jí)財(cái)政的穩(wěn)定，可考慮將碑林區(qū)原來(lái)所管老城區(qū)街辦行政關(guān)系保留至少五年，以便新行政區(qū)有個(gè)平穩(wěn)過(guò)渡。
方案二：保留城三區(qū)數(shù)量不變，調(diào)整轄區(qū)范圍
1、以一環(huán)路內(nèi)近14平方公里老城區(qū)單獨(dú)設(shè)區(qū)，另外二個(gè)區(qū)分別在東西二側(cè)。這個(gè)方案的好處是三個(gè)區(qū)設(shè)置不動(dòng)，但老城區(qū)面積過(guò)小。
2、南北以二環(huán)路為邊界，東以浐河為界，西以西三環(huán)為界，將這一區(qū)域一分為三，即東邊以太華路、環(huán)東路、太乙路為界；西邊以朱宏路、環(huán)西路、太白路為界，分別由三個(gè)區(qū)管轄。其中，中間這個(gè)區(qū)統(tǒng)管皇城區(qū)和大明宮遺址區(qū)，可以定名為皇城區(qū)。
這個(gè)方案將徹底解決皇城區(qū)包括大明宮遺址區(qū)分而治之的問(wèn)題，有利于皇城區(qū)的行政管理；有利于皇城復(fù)興計(jì)劃的實(shí)施；而且三個(gè)區(qū)都存在，不會(huì)出現(xiàn)北京因城四區(qū)合并，“沒(méi)有了文（崇文區(qū)）武（宣武區(qū)），只剩東（城）西（城）”的問(wèn)題。
搬遷建議
遷出在老城區(qū)的所有省、市、區(qū)行政機(jī)關(guān)和過(guò)多的文化、教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)，緩解老城區(qū)的交通壓力，為“皇城復(fù)興規(guī)劃”實(shí)施創(chuàng)造條件。
老城區(qū)現(xiàn)在存在的主要問(wèn)題是人口密度過(guò)大，行駛汽車過(guò)多，建筑風(fēng)格雜亂無(wú)章，這都和政府行政機(jī)構(gòu)過(guò)于集中、汽車過(guò)多、來(lái)政府辦事的人流量過(guò)大，以及學(xué)校、醫(yī)院等資源過(guò)于集中有關(guān)。
建議省政府等省級(jí)機(jī)關(guān)搬出老城區(qū)，三個(gè)區(qū)政府也應(yīng)搬到調(diào)整后的新區(qū)域內(nèi)，這樣有利于群眾辦事，有利于緩解老城區(qū)的交通擁堵，有利于皇城復(fù)興規(guī)劃的實(shí)施。
除省市區(qū)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遷出外，現(xiàn)在老城區(qū)過(guò)多的中小學(xué)學(xué)校和大醫(yī)院也應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃的逐步遷出，遷到大醫(yī)院和高質(zhì)量中小學(xué)比較少的城北、城西、和西咸新區(qū)、長(zhǎng)安新區(qū)和高陵等地。
（作者王圣學(xué)：陜西省決策咨詢委員會(huì)委員、陜西省房地產(chǎn)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、長(zhǎng)安大學(xué)城市研究所所長(zhǎng)、教授。）
來(lái)源：西部網(wǎng)
