黃土地。
生活在秦嶺北麓的大熊貓。國(guó)家公園，在西方國(guó)家已經(jīng)有一百多年的歷史。但在中國(guó)，還是個(gè)相對(duì)較新的名詞。
9月26日，《建立國(guó)家公園體制總體方案》正式亮相。這標(biāo)志著中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，對(duì)于促進(jìn)人與自然和諧共生，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，意義重大、影響深遠(yuǎn)。
[國(guó)家公園長(zhǎng)啥樣？]
建立國(guó)家公園體制是黨的十八屆三中全會(huì)提出的重點(diǎn)改革任務(wù)之一，是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。
2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出建立國(guó)家公園體制。
2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對(duì)建立國(guó)家公園體制提出了具體要求，并強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和利用，改革各部門分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等的體制”“保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。
從2015年起，我國(guó)陸續(xù)設(shè)立了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山等10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)。
2017年9月26日，中辦國(guó)辦印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）?！斗桨浮分赋?，到2020年，中國(guó)建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設(shè)立一批國(guó)家公園，分級(jí)統(tǒng)一的管理體制基本建立，國(guó)家公園總體布局初步形成。
目前世界上有一百多個(gè)國(guó)家建立了上萬個(gè)國(guó)家公園，但每個(gè)國(guó)家對(duì)國(guó)家公園的界定和賦予的含義也不相同。
[中國(guó)的國(guó)家公園是什么樣？]
《方案》中明確：我國(guó)的國(guó)家公園體制以加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)。這就奠定了我國(guó)的國(guó)家公園的整體基調(diào)，即堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一。在此基礎(chǔ)上，為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì)。
我省歷來高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，從2015年起，在具有國(guó)家保護(hù)層面的保護(hù)地，籌備規(guī)劃建設(shè)秦嶺國(guó)家公園、黃帝陵國(guó)家公園和黃河國(guó)家公園，對(duì)珍稀自然遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)。但目前我省籌備的這3個(gè)國(guó)家公園尚不屬于試點(diǎn)國(guó)家公園，也未真正實(shí)現(xiàn)由國(guó)家主導(dǎo)建設(shè)管理，待試點(diǎn)成功后，經(jīng)過相關(guān)申請(qǐng)審批程序，有望成為由國(guó)家統(tǒng)一管理的真正意義上的國(guó)家公園。
據(jù)參與我省國(guó)家公園項(xiàng)目規(guī)劃的陜西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院副院長(zhǎng)葛安新介紹，擬建的秦嶺國(guó)家公園將地跨6市26個(gè)縣（區(qū)），占地約265萬公頃，囊括20處自然保護(hù)區(qū)、22處森林公園、4處濕地公園等多種類型資源的保護(hù)地。
黃帝陵國(guó)家公園規(guī)劃總面積約61.77萬公頃，規(guī)劃區(qū)森林覆蓋率高達(dá)74.55%，有“華夏第一陵”黃帝陵文化，紅色旅游資源豐富，更是眾多野生動(dòng)植物的天然棲息地和生態(tài)庇護(hù)所。
黃河國(guó)家公園將主要依托黃河壺口瀑布、國(guó)家文史公園等重點(diǎn)景區(qū)，對(duì)陜西沿黃河區(qū)域統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃。
這3個(gè)我省規(guī)劃的國(guó)家公園建成后，河流、森林、湖泊、瀑布、峽谷、草原將以其天然的生命活力，呈現(xiàn)最真實(shí)的自然狀態(tài)?？罩械娘w禽、恣意游蕩的各類野生保護(hù)動(dòng)物，在公園內(nèi)自由繁衍生息。在這里，山是水的故事，水是大地的秘密。在這里，人與物種的地位是平等的，關(guān)系也很簡(jiǎn)單，那就是和諧共生。
[國(guó)家公園收不收門票？]
“我認(rèn)為國(guó)家公園無限美好的自然風(fēng)光是大自然對(duì)人類的饋贈(zèng)，它屬于全體國(guó)民，所以也應(yīng)該讓國(guó)民免費(fèi)參觀。
“我覺得國(guó)家公園建設(shè)規(guī)模這么大，國(guó)家會(huì)投入很多資金，可以適當(dāng)向游客收取門票費(fèi)。
“其實(shí)，只要門票價(jià)格不是很貴，我們都可以接受，畢竟這么大的公園也要很多工作人員來維護(hù)?！?/p>
11月4日，記者來到陜西師范大學(xué)、西北大學(xué)就“國(guó)家公園要不要收費(fèi)”問題進(jìn)行采訪。大學(xué)生劉蕓、陳靜和張子宇分別談了自己的看法。
國(guó)家公園，雖然帶有“公園”二字，但它不等同于單純供游人休閑消遣的一般意義上的公園，也不是為開發(fā)旅游而建設(shè)的風(fēng)景區(qū)。所以，打造國(guó)家公園的目的絕不是為了贏利。
對(duì)此，國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，國(guó)家公園強(qiáng)調(diào)全民公益性，主要體現(xiàn)在共有、共建和共享上。在有效保護(hù)的前提下，為公眾提供科普、教育和游憩的機(jī)會(huì)。制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)保證所有國(guó)民平等參訪的權(quán)利，為此國(guó)家公園應(yīng)以國(guó)民福利為原則，實(shí)行低價(jià)格門票和相配套的預(yù)約制度。
據(jù)葛安新分析，為了保障國(guó)家公園保護(hù)和管理工作的日常運(yùn)行，我省的國(guó)家公園設(shè)立初期會(huì)收取少量門票費(fèi)用，作為公園建設(shè)、維護(hù)的專項(xiàng)資金。門票主要采取聯(lián)票制和分區(qū)門票制相結(jié)合的形式，實(shí)行聯(lián)票多日內(nèi)多次進(jìn)出有效，分區(qū)門票當(dāng)日有效的門票制度。票價(jià)將遵循國(guó)家公園管理部門規(guī)定，以每車或者每人計(jì)費(fèi)。公園范圍內(nèi)居住的當(dāng)?shù)鼐用窨梢詫?shí)行免票制度。
與此同時(shí)，國(guó)家公園會(huì)設(shè)立服務(wù)中心，主要為游客提供信息咨詢、投訴處理、教育展示和解說服務(wù)等免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目，提供免費(fèi)的景區(qū)導(dǎo)覽圖、景區(qū)安全知識(shí)手冊(cè)和景區(qū)宣傳手冊(cè)。
據(jù)了解，美國(guó)的黃石國(guó)家公園對(duì)16歲以上的游客收取每人12美元的門票費(fèi)用，保證普通美國(guó)人也可以享用國(guó)家公園。盡管收費(fèi)低，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年大約2.8億人次訪問了黃石國(guó)家公園，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)了130億美元。
張燕建議，我們的國(guó)家公園可以借鑒美國(guó)國(guó)家公園管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開的模式，把營(yíng)利性項(xiàng)目與公益性服務(wù)徹底分離開，以保證服務(wù)的純粹性。門票收入雖然少，但我們要算大賬、算長(zhǎng)遠(yuǎn)賬，國(guó)家公園建成后，將會(huì)帶動(dòng)周邊城市的餐飲、住宿等服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，必將促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。
[國(guó)家公園由誰來管？]
面積如此大的公園誰來管？不同的國(guó)家、不同的體制、不同的保護(hù)地類型，答案也不相同。
國(guó)家公園發(fā)源地美國(guó)，采取中央集權(quán)型管理體制，堅(jiān)持垂直統(tǒng)一管理，地方政府不予介入，公園運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)也由聯(lián)邦政府預(yù)算支付。
半鄉(xiāng)村、半自然的英國(guó)國(guó)家公園，由政府資助、地方投入、公眾參與，共同對(duì)其進(jìn)行管理。
澳大利亞國(guó)家公園的管理模式則是地方主導(dǎo)型，由州政府承擔(dān)國(guó)家公園管理責(zé)任，原住民和國(guó)家公園署平等參與、聯(lián)合管理。
我國(guó)的國(guó)家公園體制具有鮮明的特色。事實(shí)上，《方案》已對(duì)未來我國(guó)國(guó)家公園的管理權(quán)問題描述得十分清楚：國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使，條件成熟時(shí)，逐步過渡到由中央政府直接行使。
目前，東北虎豹國(guó)家公園體制試點(diǎn)在探索一種全民所有自然資源所有權(quán)由中央政府直接行使的管理模式；湖北省成立神農(nóng)架國(guó)家公園管理局，保護(hù)試點(diǎn)范圍內(nèi)自然資源；三江源國(guó)家公園試點(diǎn)則專門建立三江源國(guó)家公園管理局，整合相關(guān)部門力量，建立省、州、縣、鄉(xiāng)的4級(jí)垂直統(tǒng)籌式生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)。
《方案》中，有兩點(diǎn)值得關(guān)注——國(guó)家公園由全體國(guó)民所有；國(guó)家公園管理權(quán)逐步由中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使過渡到由中央政府直接行使。
對(duì)此，省社科院文化旅游研究中心主任張燕認(rèn)為，國(guó)家公園由全體國(guó)民所有，體現(xiàn)在公民的共有、共享上，這意味著每個(gè)公民都有平等參訪的權(quán)利。同時(shí)，中國(guó)將會(huì)建立國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一管理，這樣就可以改變當(dāng)前自然保護(hù)地碎片化管理和多頭管理問題，打破部門和地域限制，“一把尺子量到底”，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一保護(hù)。
當(dāng)然，中國(guó)的國(guó)家公園體制的特色，還由保護(hù)地獨(dú)特性決定。比如，許多國(guó)家的國(guó)家公園內(nèi)幾乎沒有居民生活在其中，而中國(guó)則不同，有不少數(shù)量的人口居住在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)。
“拿占地265萬公頃的秦嶺國(guó)家公園來說，地跨6市26個(gè)縣（區(qū)），生活著200多萬人口。處理好自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)管理與當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系是建設(shè)國(guó)家公園面臨的巨大考驗(yàn)。這個(gè)問題，還或多或少存在于黃帝陵國(guó)家公園和黃河國(guó)家公園中?！备鸢残抡f。
葛安新認(rèn)為，國(guó)家公園的規(guī)劃，首先要處理好自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)管理與當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系，合理劃定功能分區(qū)。其次，根據(jù)功能定位，明確國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活邊界，鼓勵(lì)通過簽訂合作保護(hù)協(xié)議等方式，共同保護(hù)周邊自然資源。同時(shí)，可以在公園內(nèi)設(shè)立生態(tài)管護(hù)公益崗位，吸納當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國(guó)家公園保護(hù)管理工作。最后，還可以引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣趪?guó)家公園周邊合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)。
說到底，國(guó)家公園體制是一種資源保護(hù)與人類生存雙贏的管理運(yùn)行模式，更是讓世界認(rèn)識(shí)中國(guó)生態(tài)文明的亮麗名片。我們期待陜西的3個(gè)國(guó)家公園早日落成，為三秦百姓再添福祉。
[陜西的“國(guó)家公園”]
黃土地上的小湖泊。
司馬遷祠。
國(guó)寶羚牛。黨的十九大報(bào)告指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)。實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。
新中國(guó)成立以來，特別是改革開放以來，我國(guó)建立了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等多種類型保護(hù)地，基本覆蓋了我國(guó)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源。
[陜西有哪些“國(guó)家公園”？]
今年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳公布了17處新建國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)名單，陜西摩天嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)被列入該名單。
摩天嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)位于漢中市留壩縣上南河境內(nèi)，是以保護(hù)大熊貓、羚牛、金絲猴、林麝等珍稀野生動(dòng)物及其棲息環(huán)境的自然保護(hù)區(qū)。
“我的老家就在摩天嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)周邊，記憶中小時(shí)候最快樂的時(shí)光就是和小伙伴進(jìn)山玩，山里景色美，還總能發(fā)現(xiàn)一些新奇的動(dòng)植物?，F(xiàn)在，摩天嶺被納入國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)名單，這將有利于摩天嶺的生態(tài)保護(hù)，我特別高興。老一輩人說‘靠山吃山’，我們現(xiàn)在更要護(hù)山養(yǎng)山，為自己也為子孫后代守護(hù)好這座自然寶庫(kù)?！睗h中市民劉康說。
建立自然保護(hù)區(qū)是就地保護(hù)珍稀瀕危野生動(dòng)植物最有效的方式之一。摩天嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)正是秦嶺自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分。目前，陜西在秦嶺地區(qū)共建立了自然保護(hù)區(qū)23個(gè)，其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)14個(gè)，省級(jí)自然保護(hù)區(qū)9個(gè)，逐步形成了秦嶺自然保護(hù)區(qū)群。
1956年，我國(guó)在廣東肇慶建立了第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山自然保護(hù)區(qū)。由此，我國(guó)的自然保護(hù)事業(yè)迅速發(fā)展。如今，我國(guó)的保護(hù)地類型豐富，有自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、海洋特別保護(hù)區(qū)等十余類。
不難發(fā)現(xiàn)，我們身邊很多自然保護(hù)地的名稱中都帶有“國(guó)家級(jí)”或“公園”，它們也常被視作“國(guó)家公園”，如各類國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家森林公園、國(guó)家濕地公園等。
“常見的各類‘國(guó)家公園’，其含義更接近‘國(guó)家級(jí)公園’，它和國(guó)際上通用的國(guó)家公園概念不同。在我國(guó)，這種命名模式是由國(guó)家主導(dǎo)的，并有著一套嚴(yán)格的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。比如，太平國(guó)家森林公園就是由國(guó)家林業(yè)局授予的。全省現(xiàn)有森林公園88處，其中國(guó)家級(jí)森林公園35處。需要明確的是，它們是國(guó)家級(jí)森林公園，不是國(guó)家公園。還有如國(guó)家濕地公園、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)等此類公園，這些都是保護(hù)地的不同類型?！标兾魇×謽I(yè)調(diào)查規(guī)劃院副院長(zhǎng)葛安新說。
隨著陜西生態(tài)建設(shè)力度不斷加大，許多物種棲息地得到了有效保護(hù)，使一些珍貴瀕危物種種群得到恢復(fù)。截至目前，全省有自然保護(hù)區(qū)52個(gè)，保護(hù)區(qū)總面積達(dá)110萬公頃。
10月1日，我國(guó)首個(gè)冠以“國(guó)”字號(hào)的植物園——秦嶺國(guó)家植物園開園。秦嶺國(guó)家植物園規(guī)劃面積6.39萬公頃，包含數(shù)千種珍稀植物。它是目前世界上面積最大、植被分帶最清晰、最具自然風(fēng)貌的植物園，同時(shí)也是我國(guó)第一個(gè)國(guó)家級(jí)植物園。
另外，5年來，陜西新批建26個(gè)國(guó)家濕地公園（試點(diǎn)）。目前，全省國(guó)家濕地公園總數(shù)達(dá)38個(gè)，總面積5.35萬公頃，其中12個(gè)已通過驗(yàn)收并正式掛牌。
[“國(guó)家公園”帶來了什么？]
眼下正值候鳥南遷的季節(jié)，紅堿淖濕地自然保護(hù)區(qū)也迎來了首批越冬白天鵝。
“藍(lán)天白云，碧水黃沙，鳥兒自由地翱翔，真是壯觀！這樣的景色在四川很難看到。我們?nèi)疫@次是專門從四川駕車來榆林紅堿淖旅游的?！彼拇ㄓ慰屠蠲髡f。
紅堿淖位于毛烏素沙漠和鄂爾多斯高原交匯處，地跨我省神木市和內(nèi)蒙古自治區(qū)伊金霍洛旗，是我國(guó)最大的沙漠淡水湖，同時(shí)還是全球最大的珍稀瀕危鳥類——遺鷗繁殖與棲息地。
“保護(hù)好紅堿淖就是保護(hù)好人類和鳥兒共同的家園。以前我總擔(dān)心建設(shè)自然保護(hù)區(qū)可能會(huì)限制人類的發(fā)展，現(xiàn)在我明白了人與自然和諧共處才是最好的發(fā)展。紅堿淖讓生態(tài)環(huán)境更美好，也帶動(dòng)了旅游發(fā)展，我們都是受益者。”神木市民王建芳說。
綠水青山就是金山銀山。各類保護(hù)地的建立，在帶來生態(tài)效益和社會(huì)效益的同時(shí)，也帶來了實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)效益。
“綠水青山回來了，日子越來越好了。”這是住在千湖國(guó)家濕地公園周邊老百姓切身的體會(huì)。千陽縣千湖國(guó)家濕地公園是國(guó)家林業(yè)局首批命名的國(guó)家濕地公園之一，年接待游客20多萬人次，年門票收入達(dá)200多萬元，在帶動(dòng)了旅游業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也為當(dāng)?shù)厝罕娒撠氈赂蛔鞒隽素暙I(xiàn)。
“十二五”期間，陜西生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域取得了喜人成就。全省綠色版圖向北推進(jìn)400公里。森林覆蓋率提高到43.06%，人均公園綠地面積達(dá)10.18平方米?！蛾兾魇 笆濉杯h(huán)境保護(hù)規(guī)劃》提出要“編制全省自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化自然保護(hù)區(qū)布局，開展自然保護(hù)區(qū)資源環(huán)境本底調(diào)查及勘界確權(quán)，到2020年，全省自然保護(hù)區(qū)面積占陸域國(guó)土面積穩(wěn)定在5.5%左右?！?/p>
已發(fā)布的《陜西省“十三五”文化和旅游融合發(fā)展規(guī)劃》中指出，“十三五”期間，我省將重點(diǎn)建設(shè)秦嶺、黃河和黃帝陵三大國(guó)家公園。建設(shè)三大國(guó)家公園重點(diǎn)任務(wù)在于創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)管理體制，保護(hù)和恢復(fù)生物多樣性，保護(hù)自然遺產(chǎn)，探索可持續(xù)的社區(qū)發(fā)展機(jī)制，創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)運(yùn)行機(jī)制，開展生態(tài)體驗(yàn)和科普宣教，推動(dòng)文化與旅游深度融合。未來，綠色發(fā)展帶來的福利將惠及更多群眾。
[這些“國(guó)家公園”怎么管理？]
各類保護(hù)地的建立對(duì)保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)作出了重要貢獻(xiàn)，但是隨著時(shí)代變遷，現(xiàn)行保護(hù)管理體制的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來。
“我們的保護(hù)地規(guī)模普遍較小，一塊塊分散分布，這樣的發(fā)展和管理模式在過去是能夠適應(yīng)需求的。過去為了限制采伐，我們把保護(hù)地一個(gè)個(gè)圈起來，這為生物多樣性和野生動(dòng)物保護(hù)發(fā)揮了重要作用?？砷L(zhǎng)此以往，一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的保護(hù)地變成了一個(gè)個(gè)生態(tài)‘孤島’，保護(hù)前景堪憂?，F(xiàn)在，這種破碎化的保護(hù)已不符合新的保護(hù)發(fā)展需要。我們應(yīng)該開展大面積、大規(guī)模的保護(hù)，把生態(tài)系統(tǒng)完整地保護(hù)起來?！备鸢残陆榻B。
新的保護(hù)理念呼吁新的管理體制。那么，當(dāng)前保護(hù)地的管理情況又如何呢？
“應(yīng)該說‘九龍治水’是普遍現(xiàn)象，保護(hù)地在管理上往往涉及多個(gè)部門。例如，秦嶺地區(qū)現(xiàn)有23個(gè)自然保護(hù)區(qū)、49個(gè)森林公園、4個(gè)國(guó)家級(jí)濕地公園、19個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)、6個(gè)地質(zhì)公園、6個(gè)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、6個(gè)省屬林業(yè)局的天然林經(jīng)營(yíng)區(qū)。歸口單位有林業(yè)、環(huán)保、水利、國(guó)土、文物、建設(shè)等。多種保護(hù)地類型與行政隸屬管理交織在一起，形成了極其復(fù)雜的管理體系?！备鸢残抡f。
其實(shí)，早在2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中就對(duì)建立國(guó)家公園體制提出了具體要求，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和利用，改革各部門分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等的體制”“保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。
如今，我國(guó)各類保護(hù)地建設(shè)管理仍缺乏科學(xué)完整的技術(shù)規(guī)范體系，保護(hù)對(duì)象、目標(biāo)和要求還沒有科學(xué)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，同一個(gè)保護(hù)地部門割裂、多頭管理、碎片化現(xiàn)象還普遍存在，社會(huì)公益屬性和公共管理職責(zé)不夠明確，土地及相關(guān)資源產(chǎn)權(quán)不清晰，保護(hù)管理效能不高，盲目建設(shè)和過度開發(fā)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
因此，理順管理體制、提高管理水平是現(xiàn)階段亟待解決的問題。
陜西省社會(huì)科學(xué)院文化旅游研究中心主任張燕認(rèn)為：“交叉重疊、多頭管理、碎片化的自然資源管理和生態(tài)保護(hù)格局必須打破，否則很容易產(chǎn)生矛盾和問題。國(guó)家的資源應(yīng)該納入國(guó)家層面的管理體系，由統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。我們國(guó)家現(xiàn)在提出建立國(guó)家公園體制，就是一個(gè)很好的解決途徑。”
9月26日，《建立國(guó)家公園體制總體方案》正式印發(fā)，國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。針對(duì)我國(guó)保護(hù)地管理存在的突出問題，《建立國(guó)家公園體制總體方案》提出建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制，其核心就是要在統(tǒng)一事權(quán)分級(jí)管理、強(qiáng)化自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、促進(jìn)社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、完善法律制度等方面大膽創(chuàng)新，以補(bǔ)齊制度短板。
[期待中的國(guó)家公園]
奔騰的黃河壺口瀑布。 見習(xí)記者 郭詩(shī)夢(mèng)攝
國(guó)寶朱鹮。 記者 袁景智攝
每年清明節(jié)，公祭軒轅黃帝典禮在黃陵隆重舉行。蜿蜒高聳的秦嶺，歷史悠久的黃帝陵，奔騰不息的黃河……陜西將在“十三五”期間建設(shè)的秦嶺、黃帝陵、黃河三個(gè)國(guó)家公園，將陜西境內(nèi)的標(biāo)志性景區(qū)囊括其中，既保護(hù)這里的自然環(huán)境，又促進(jìn)這些區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。
[規(guī)劃中的秦嶺國(guó)家公園]
“黃河是華夏民族的‘母親河’，秦嶺是華夏民族的‘父親山’?！标兾魇∩缈圃貉芯繂T張寶通說，“建設(shè)秦嶺國(guó)家公園，對(duì)整個(gè)中國(guó)都有重要意義?！?/p>
2015年，陜西省政府提出“建設(shè)秦嶺國(guó)家公園”，并將其寫入陜西省“十三五”規(guī)劃建議。秦嶺國(guó)家公園規(guī)劃面積265萬公頃，占全省國(guó)土面積的12.89%，涉及西安、寶雞、渭南、商洛、漢中、安康6市26個(gè)縣（區(qū)）。
秦嶺生物種類多樣，自然歷史悠久，是陜西的生態(tài)名片，也是美麗中國(guó)的縮影。然而，秦嶺地區(qū)目前行政管理復(fù)雜，涉及多個(gè)市和縣（區(qū)），并由林業(yè)、城建、國(guó)土、環(huán)保、水利、文物等部門共同管理。這導(dǎo)致秦嶺地區(qū)無論是開發(fā)還是保護(hù)，都需要多個(gè)部門協(xié)調(diào)進(jìn)行。秦嶺現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家濕地公園等多種保護(hù)地類型。各個(gè)保護(hù)地的管理目前大多相對(duì)獨(dú)立，增大了秦嶺區(qū)域的統(tǒng)管難度。
面對(duì)秦嶺區(qū)域的現(xiàn)狀，陜西省林業(yè)廳工作人員說：“秦嶺區(qū)域現(xiàn)在被分割成眾多生態(tài)‘孤島’，不僅管理難度大，更讓不同生物群之間難以交流。建設(shè)國(guó)家公園有助于秦嶺地區(qū)形成完整的生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)?！?/p>
陜西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院副院長(zhǎng)葛安新說：“秦嶺國(guó)家公園規(guī)劃面積大、涉及領(lǐng)域廣，因此管理模式將遵循‘政府主導(dǎo)、分級(jí)保護(hù)、經(jīng)管分離、特許經(jīng)營(yíng)’的原則。秦嶺國(guó)家公園將由中央立法保障，委托陜西省政府垂直管理，在具體管理過程中注重社區(qū)參與和與民間組織的合作?！?/p>
2017年至2026年，秦嶺國(guó)家公園的總體規(guī)劃期限為10年。
陜西省林業(yè)廳副廳長(zhǎng)黨雙忍說：“建設(shè)秦嶺國(guó)家公園的好處不一定能立即體現(xiàn)。但是建設(shè)秦嶺國(guó)家公園是保持可持續(xù)發(fā)展的根本所在，保護(hù)秦嶺就保護(hù)了生態(tài)的根基，是事關(guān)陜西乃至整個(gè)中國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的根本大計(jì)。”
[規(guī)劃中的黃河國(guó)家公園]
在我國(guó)歷史上，黃河及沿岸流域?qū)θ祟愇拿饔兄匾绊?，是中華民族最主要的發(fā)源地。張寶通說：“黃河文明是中華文明最亮麗的一張名片，黃河精神被中華民族代代傳承。建設(shè)黃河國(guó)家公園，對(duì)整個(gè)中華民族有著重要而深遠(yuǎn)的現(xiàn)代意義。”
陜西境內(nèi)黃河流域自然人文資源豐富、文化底蘊(yùn)深厚、地理風(fēng)貌獨(dú)特，是紅色文化聚集地，但發(fā)展卻十分受限。“黃河流域陜西區(qū)域?qū)儆谕恋厣郴退亮魇У纳鷳B(tài)敏感脆弱區(qū)域，是全國(guó)乃至世界水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)之一。黃河流域行政管理較為復(fù)雜，涉及眾多縣（區(qū)），各縣（區(qū)）在生態(tài)保護(hù)、發(fā)展方式等方面的理念和進(jìn)程也存在錯(cuò)位。陜西沿黃區(qū)域至今沒有一家AAAAA級(jí)旅游景區(qū)。所以，建設(shè)黃河國(guó)家公園有利于黃河流域的生態(tài)保護(hù)、資源整合、合理規(guī)劃，從而推動(dòng)整個(gè)黃河流域的協(xié)同發(fā)展?！标兾魇“l(fā)改委工作人員說。
2017年8月28日，陜西省政府發(fā)布的《陜西省“十三五”文化和旅游融合發(fā)展規(guī)劃》中提到，黃河國(guó)家公園應(yīng)依托黃河壺口瀑布、國(guó)家文史公園等重點(diǎn)景區(qū)，以生態(tài)環(huán)境、自然資源保護(hù)和適度旅游開發(fā)為基本策略，通過較小范圍的適度開發(fā)，實(shí)現(xiàn)大范圍的有效保護(hù)，從而達(dá)到保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性的目的。
目前，黃河國(guó)家公園的規(guī)劃以推進(jìn)保護(hù)黃河生態(tài)、弘揚(yáng)黃河文化、發(fā)展黃河旅游為目標(biāo)，充分發(fā)揮黃河中游生態(tài)、文化資源種類多、總量大的優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、多片聯(lián)動(dòng)、整體推動(dòng)，將黃河國(guó)家公園打造成為融生態(tài)治理示范、文化傳承展示、文旅融合體驗(yàn)、全域旅游發(fā)展為一體的重點(diǎn)區(qū)域。
據(jù)陜西省發(fā)改委社會(huì)處工作人員介紹，黃河國(guó)家公園的建設(shè)現(xiàn)有4個(gè)重要任務(wù)：第一是構(gòu)建黃河文明大生態(tài)，包括生態(tài)建設(shè)與修復(fù)、水土流失治理、水資源保護(hù)與利用等；第二是以推動(dòng)文旅融合發(fā)展、全域旅游大發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要方向，實(shí)現(xiàn)文化旅游大融合；第三是建立健全創(chuàng)新管理體制，構(gòu)建資金保障機(jī)制，促進(jìn)流域管理大改革；第四是加快社區(qū)發(fā)展并提高社會(huì)參與度，實(shí)現(xiàn)共建共享大跨越。
[規(guī)劃中的黃帝陵國(guó)家公園]
黃帝陵國(guó)家公園，作為中國(guó)黃土高原地區(qū)森林覆蓋率最高的區(qū)域，擁有多樣的國(guó)家珍稀物種和豐富的紅色文化。目前，黃帝陵國(guó)家公園的規(guī)劃建設(shè)，以素有“生物基因庫(kù)”之稱的黃橋林區(qū)為基礎(chǔ)，以中華民族圣地黃帝陵為依托展開。
黃帝陵國(guó)家公園處于我國(guó)黃土高原茂密植被保存區(qū)。這里是國(guó)家珍稀物種褐馬雞、原麝的重要分布區(qū)和國(guó)家稀世珍禽朱鹮的重要放飛區(qū)。公園規(guī)劃涉及甘泉縣、富縣、宜川縣、洛川縣、黃陵縣、黃龍縣，包括勞山、黃龍山和橋山的大部分地區(qū)。公園規(guī)劃總面積約61.77萬公頃，占陜西省國(guó)土面積的3.0%，其中林地面積約60.25萬公頃，占規(guī)劃區(qū)總面積的97.5%，森林覆蓋率高達(dá)74.55%。規(guī)劃中的國(guó)家公園將承載起該區(qū)域內(nèi)最重要的生態(tài)功能，可以極大地改善周邊人居環(huán)境，調(diào)節(jié)區(qū)域小氣候。
葛安新說：“關(guān)中地區(qū)主要依托三個(gè)生態(tài)保護(hù)圈層：第一是區(qū)內(nèi)的庭院綠化和城市綠地系統(tǒng)；第二是公路、鐵路、河流、水渠等生態(tài)防護(hù)林帶和農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)；第三便是南秦嶺、北橋山的天然林區(qū)。黃帝陵國(guó)家公園所在的黃橋林區(qū)與甘肅六盤山林區(qū)共同構(gòu)成了我國(guó)西部的一大生態(tài)屏障，是地球同緯度線上集中連片面積最大、林相最好的林區(qū)。所以，在這里建設(shè)國(guó)家公園，不僅可以遏制黃土高原以北的風(fēng)沙，而且還為保護(hù)以西安為中心的關(guān)中城市群發(fā)揮屏障作用?！?/p>
公園園區(qū)擁有豐富的文化資源，黃帝陵文化、紅色文化、黃土高原文化等齊聚于此，這也成為黃帝陵國(guó)家公園發(fā)展文化旅游的重要優(yōu)勢(shì)。陜西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院工作人員解釋：“黃帝陵國(guó)家公園所處位置是中國(guó)紅色旅游資源富集區(qū)。公園規(guī)劃也將以生態(tài)化、主體化、精品化、公益化為原則，在保護(hù)生態(tài)的同時(shí)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展?！?/p>
黃帝陵國(guó)家公園規(guī)劃建設(shè)堅(jiān)持“保護(hù)第一、生態(tài)優(yōu)先、合理利用、社區(qū)發(fā)展”的基本原則，將公園性質(zhì)定義為“中國(guó)黃土高原生態(tài)安全屏障”“全球華人人文祭祖唯一目的地”和“國(guó)家森林文化、紅色文化、黃土高原文化與黃帝陵文化展示中心”。葛安新說：“黃帝陵國(guó)家公園的發(fā)展戰(zhàn)略是在保護(hù)自然資源和文化資源完整性的基礎(chǔ)上，開展生態(tài)恢復(fù)、科研監(jiān)測(cè)、教育體驗(yàn)、休閑游憩和社區(qū)發(fā)展等工作，從而達(dá)到生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一、人與自然和諧共生的目標(biāo)?！?/p>
