相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)未公布 這六縣為何能獲批設(shè)市
記者 林小昭
進(jìn)入4月后，民政部密集批復(fù)多個(gè)地方撤縣設(shè)市，標(biāo)志著時(shí)隔20年多后，撤縣設(shè)市重新開閘。
多地縣改市密集獲批
近日獲國務(wù)院批準(zhǔn)撤縣改市的有四川省隆昌縣、貴州省盤縣、陜西省神木縣、湖南省寧鄉(xiāng)縣、浙江省玉環(huán)縣和河北省平泉縣。
上世紀(jì)八九十年代，縣改市在浙江、江蘇、山東等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)蔚然成風(fēng)。在井噴期的1994年~1996年，全國共有95個(gè)縣改市和1個(gè)新設(shè)縣級(jí)市。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，至1998年，我國縣級(jí)市數(shù)量達(dá)437個(gè)，其中近350個(gè)為縣改市。也就是說，有接近15%的縣改為市。
不過，縣改市一度引起盲目跟風(fēng)，帶來不少問題。比如，許多地方盲目追求“縣改市”，造成縣級(jí)市市區(qū)農(nóng)村人口比重過大，城郊比例失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊、大量占用耕地等問題。因此，國務(wù)院1998年暫停實(shí)施10多年的撤縣改市政策。
多地縣改市此次獲批，也表明撤縣設(shè)市時(shí)隔20年后重新開閘?！吧衲境房h設(shè)市是國務(wù)院1998年凍結(jié)設(shè)立縣級(jí)市以來全國首批同意設(shè)立的縣級(jí)市之一，也是我省近二十年來設(shè)立的首個(gè)縣級(jí)市?！标兾魇∶裾d表示。
貴州省民政廳的說法如出一轍：“盤州市是國家正式解凍撤縣設(shè)市審批后，全國首批、我省第一個(gè)獲批的縣級(jí)市?！?/p>
中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，經(jīng)過20年的發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)提高了很多，很多縣完全是城市的規(guī)模，撤縣設(shè)市是對(duì)它們名稱的調(diào)整，讓它們更加名正言順。
當(dāng)然，除了名號(hào)之外，縣改市對(duì)地方仍有一系列實(shí)質(zhì)性的利好。牛鳳瑞說，改成市，意味著更多的城市建設(shè)管理權(quán)限，尤其是城市建設(shè)中的用地指標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)債等權(quán)限都明顯擴(kuò)大。
國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員劉云中在接受媒體采訪時(shí)說，根據(jù)目前已有的規(guī)定，縣級(jí)市在管轄權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和財(cái)權(quán)劃分等方面和普通的縣并沒有根本性的差異，但在部分事項(xiàng)方面可享有相對(duì)較大的自主權(quán)?？h政府的職能重點(diǎn)在農(nóng)村，相比較而言，縣級(jí)市除了考慮城區(qū)、鄉(xiāng)村管理外，要更多地考慮城市建設(shè)。
縣改市后在機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面也會(huì)有一定的靈活性，尤其是在城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市環(huán)境保護(hù)等方面的機(jī)構(gòu)設(shè)置更加靈活。
什么樣的縣可以改市
正因存在諸多利好，本輪縣改市重新開閘，也點(diǎn)燃了不少地方的熱情。有媒體曾保守估計(jì)，在民政部排隊(duì)申請(qǐng)改為市的縣，超過200個(gè)。
什么樣的縣可以改為市？按照1993年版撤縣設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，人口密度350 人/平方公里以上的縣，撤縣設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)為：政府駐地所在鎮(zhèn)總?cè)丝诓坏陀?2 萬人，其中非農(nóng)人口不低于10 萬人；全縣GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）不低于60 億元，財(cái)政收入不少于3 億元；第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在GDP中的比重達(dá)75%以上；城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)設(shè)施較為完善。每平方公里人口密度為100人~350 人的縣，設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)更低一些。
不過，經(jīng)過20多年的發(fā)展，這套標(biāo)準(zhǔn)中的多數(shù)指標(biāo)已經(jīng)過時(shí)，尤其是GDP和財(cái)政收入的指標(biāo)更無任何參考意義。相比之下，城區(qū)的人口集聚規(guī)模更為重要。
舊的標(biāo)準(zhǔn)早已不適用，新的標(biāo)準(zhǔn)是什么？2016年12月舉行的一個(gè)論壇上，國家發(fā)改委規(guī)劃司副司長(zhǎng)陳亞軍表示：“新的縣級(jí)市設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和程序已經(jīng)制定完成，這為加快啟動(dòng)設(shè)立縣級(jí)市提供了基本遵循和制度保障?！?/p>
今年的政府工作報(bào)告提出，要支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用。
一位知情人士告訴第一財(cái)經(jīng)記者，在新的版本中，縣改市和特大鎮(zhèn)改市是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，新的標(biāo)準(zhǔn)中有關(guān)于城市集聚區(qū)人口規(guī)模和占比等方面的相關(guān)規(guī)定。
一位不愿透露姓名的專家表示，這套標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)屬于內(nèi)部掌握，不會(huì)對(duì)外公布。因?yàn)橐坏┌l(fā)布標(biāo)準(zhǔn)，所有符合條件的縣都想改為市，那到底還怎么批？另外如果全國一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，那么江浙所有的縣都可能改為市，而中西部則寥寥無幾。
他認(rèn)為，是否撤縣改市，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、人口集聚、城鎮(zhèn)化水平肯定是重要的指標(biāo)。但除了這些指標(biāo)外，如何通過縣改市，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展亦十分重要。因此在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，條件肯定要有所區(qū)別。
以本輪獲批成功的6個(gè)縣為例，其中寧鄉(xiāng)、盤縣、神木和玉環(huán)都屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和城鎮(zhèn)化水平較高的縣。
資料顯示，神木縣常住人口城鎮(zhèn)化率69.19%，位居全省所轄縣第一。神木縣資源豐富，是國家級(jí)陜北能源化工基地核心區(qū)域，全國縣域經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力位居西北第1位，全國百強(qiáng)縣第21位。
寧鄉(xiāng)位于湖南中部，隸屬省會(huì)長(zhǎng)沙市，按常住人口計(jì)算，2016年人均GDP達(dá)87826元。在第十六屆縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力中排名前移4位，躍居全國百強(qiáng)縣第35位，中部第3位。
玉環(huán)縣是一座在改革開放中迅速崛起的濱海城市，為浙江17個(gè)擴(kuò)權(quán)縣之一，連續(xù)多年被評(píng)為中國百強(qiáng)縣，撤縣設(shè)市條件成熟。分析認(rèn)為，玉環(huán)撤縣設(shè)市對(duì)于促進(jìn)溫州和臺(tái)州聯(lián)動(dòng)發(fā)展等具有重要的戰(zhàn)略意義。
貴州盤縣2016年GDP位居貴州各縣榜首（不包含縣級(jí)市）；全面小康實(shí)現(xiàn)程度達(dá)到93.4%，同步小康創(chuàng)建通過省級(jí)達(dá)標(biāo)驗(yàn)收；連續(xù)7年躋身全國最具區(qū)域帶動(dòng)力中小城市和最具投資潛力中小城市百強(qiáng)縣。根據(jù)規(guī)劃，盤縣中心城區(qū)規(guī)劃人口2020年為32萬人，2030年為55萬人；中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地2020年為28.2平方公里；2030年為54.98平方公里。
促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展
相比之下，四川隆昌縣和河北平泉的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)并不算突出。比如隆昌縣GDP總量在四川各縣中位居第11名左右（不含縣級(jí)市）。平泉縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)在河北省內(nèi)也比較靠后。顯然這兩地的縣改市背后，有更多的促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考量。
資料顯示，平泉地處河北省東北部，冀、遼、蒙三省區(qū)交界處，因康熙帝見平地涌泉興贊“圣地平泉”而得名?？h域總面積3294平方公里，是個(gè)“七山一水二分田”的山區(qū)縣，轄12鎮(zhèn)7鄉(xiāng)，是國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣、國家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)、河北省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點(diǎn)。
隆昌縣地處川渝交界處，是“四川東大門”，是四川出川和出海大通道要沖，區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出，戰(zhàn)略地位特殊。省、市歷來十分重視隆昌發(fā)展，將其作為對(duì)外開放、川渝合作的“橋頭堡”。隆昌撤縣設(shè)市，有利于加強(qiáng)與重慶的交流合作，為川渝合作探索有效模式。
即使是神木這樣的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，撤縣改市也很大程度上有促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考量。陜西省民政廳表示，神木撤縣設(shè)市，有利于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，優(yōu)化該省城市空間布局，培育新的區(qū)域中心城市，解決陜北8萬平方公里無一個(gè)縣級(jí)市的突出問題；有利于神木在呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)中發(fā)揮更重要的典型示范帶動(dòng)作用，擴(kuò)大陜西在呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)中的影響力。
專家分析，在接下來的新一輪縣改市中，一定要循序漸進(jìn)，避免一窩蜂和盲目跟風(fēng)。“一定不能一管就死，一放就亂?！迸ｘP瑞說，在目前的格局下，縣改市更多只是給一個(gè)名號(hào)，不能夸大縣改市對(duì)城市化的推進(jìn)作用。“過去20多年沒有撤縣設(shè)市，城鎮(zhèn)化也照常推進(jìn)，很多縣的發(fā)展還比縣級(jí)市好很多?！?/p>
尤其是，隨著“省直管縣”改革的推進(jìn)，縣級(jí)市與普通縣在管理體制上的差異也將逐步縮小，縣級(jí)市在體制上的特殊性將不復(fù)存在。
本輪批復(fù)中也要求，這些新改市要嚴(yán)格按照國務(wù)院“約法三章”，不新建政府性樓堂館所，不增加財(cái)政供養(yǎng)人員，不增加“三公”經(jīng)費(fèi)。
廣東體改研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)彭澎對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，市的稱呼固然可以帶來觀念上的變化，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但縣作為我國的行政單元，兩千多年一直都存在，很多縣發(fā)展很好?！案蓡嵋欢ㄒ臑槭校俊?/p>
