本報記者 劉錦
從去年兩會的《關(guān)于黃陵縣撤縣設(shè)市的提案》到今年的《關(guān)于支持陜西行政區(qū)劃調(diào)整的建議》，省政協(xié)副主席李曉東針對行政區(qū)劃問題多方奔走、大力呼吁。他說，現(xiàn)有的行政區(qū)劃已經(jīng)不能適應(yīng)陜西經(jīng)濟社會發(fā)展的新變化，亟待調(diào)整。
李虎平，陜西省民政廳區(qū)劃地名處處長，作為陜西行政區(qū)劃調(diào)整事項的直接參與者，近年來做了大量細致工作。他表示，雖然目前陜西縣級市數(shù)量偏少，但《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》等文件的出臺，為陜西加快推進撤縣設(shè)市帶來了新機遇。
1 全省僅有3個縣級市
韓城、華陰、興平是我省僅有的3個縣級市，分別于1983年10月、1990年12月、1993年6月經(jīng)國務(wù)院批準撤縣設(shè)市。
截至2015年底，全國縣級市360個，平均每省13個，而我省只有3個，僅多于寧夏回族自治區(qū)和西藏自治區(qū)，不足全國1%，且都集中在關(guān)中地區(qū)，陜南陜北空缺；全國有市轄區(qū)902個，平均每市轄區(qū)2.7個，我省略低于此水平，仍有延安、漢中、商洛、安康4個市屬“一市一區(qū)”，縣級市和市轄區(qū)數(shù)量偏少，與我省經(jīng)濟社會高速發(fā)展局面嚴重不符。
“十二五”時期陜西年均實現(xiàn)GDP是“十一五”的2.2倍，是“十五”的5.7倍，經(jīng)濟發(fā)展速度連續(xù)十年處于全國第一方陣。2010年，陜西經(jīng)濟總量進入萬億元俱樂部，2015年達到18172億元，鐫刻出陜西歷史的新標高。城鎮(zhèn)化建設(shè)方面，2012年全省城鎮(zhèn)化率突破50%，2015年達到53.6%，城鎮(zhèn)化水平大幅提升。
經(jīng)濟發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型需要與之匹配的行政區(qū)劃。近兩年，國家對陜西行政區(qū)劃調(diào)整給予了相應(yīng)的支持，西安市高陵縣、渭南市華縣、榆林市橫山縣相繼撤縣設(shè)區(qū)，但仍然不能滿足中小城市群建設(shè)的迫切需求。
我國撤縣設(shè)市始于1983年。1983年至1986年，我國約有100個縣成為縣級市。國家于1986年、1993年兩次提高門檻和標準。1997年，由于一擁而上的盲目沖動，造成有些縣級市市區(qū)農(nóng)村人口比重過大，城郊比例失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊等“假性城市化”問題，國務(wù)院正式凍結(jié)縣改市。改革歷時10年多，超過400個縣或者說接近15%的縣成為縣級市。直到2013年，吉林省扶余縣、云南省彌勒縣撤縣設(shè)市，成為首批重新設(shè)市的受益者。政策雖有松動，但并未完全放開，專家稱之為“謹慎的解凍”。
事實上，自國務(wù)院暫停審批縣改市以來，縣變身為市的高溫不退。據(jù)專家統(tǒng)計，全國各省已遞交民政部申請撤縣設(shè)市的縣超200個，有計劃撤縣設(shè)市的縣多達四五百個。近年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，很多大縣、強縣就產(chǎn)業(yè)和人口而言，早已是事實上的城市，需要行政身份上的確認，否則，就會限制中小城市的建設(shè)。因此，給撤縣設(shè)市解凍，成為行政區(qū)劃改革的大勢所趨。業(yè)界專家頻頻呼吁應(yīng)加速重啟撤縣設(shè)市，甚至認為“其緊迫程度不亞于放開二胎”。
2 萬事俱備只欠“標準”
神木縣是榆林能源化工基地的核心區(qū)域，是國家“西煤東運”“西電東輸”“西氣東輸”的重要源頭和連接地，是目前陜西唯一上報國務(wù)院等待撤縣設(shè)市審批的經(jīng)濟強縣。
“2012年，神木由省政府上報國務(wù)院待批，目前各市有9個縣向省政府上報了撤縣設(shè)市申請，分別是安康旬陽，漢中勉縣，渭南富平、蒲城，榆林靖邊、綏德，延安黃陵、子長，咸陽彬縣?！崩罨⑵浇榻B說，“目前撤縣設(shè)市審批工作基本屬于停滯狀態(tài)，主要原因是撤縣設(shè)市的國家新標準還處于最后的討論修訂階段，還未經(jīng)國務(wù)院批準頒布?！?/p>
據(jù)了解，目前我國公開的撤縣設(shè)市標準，是1993年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標準報告》的通知。報告中，以每平方公里人口密度劃分三大類，下分人口、經(jīng)濟、基礎(chǔ)建設(shè)9個小類要求。當(dāng)年，我國的城鎮(zhèn)化水平不到30%，而2015年城鎮(zhèn)化率達到56.1%，過去的標準已經(jīng)嚴重過時，例如標準偏低、指標體系不盡合理、設(shè)市模式不夠完善等，不符合目前的發(fā)展現(xiàn)實。
根據(jù)過去的標準，神木縣早在2012年各項指標均已達到并大幅超出標準。其中GDP總量是國定標準25.1倍，人均地區(qū)生產(chǎn)總值是39.8倍，城鎮(zhèn)化率已達63%，縣域集聚人口超過40萬。可以說，神木早已不是傳統(tǒng)意義的農(nóng)業(yè)縣。
由于新標準暫未公布，神木只能耐心地在民政部長長的名單上排隊，上報到省政府的9個縣也得等標準公布后做相應(yīng)處理。
新標準應(yīng)有哪些變化？陜西省社科院學(xué)術(shù)委員會副主任張寶通建議，新標準應(yīng)體現(xiàn)東西部地區(qū)的差異化，向西部地區(qū)傾斜，這樣才能更有利于西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程和經(jīng)濟的加快發(fā)展。
李曉東認為，撤縣設(shè)市應(yīng)該有具體的考量標準，但發(fā)展速度往往快過預(yù)期、標準制定也往往容易滯后，所以不能唯指標論，還需要考察地區(qū)的獨特性和聚合力。例如，黃陵縣雖然經(jīng)濟總量不算很大，但是有獨特的資源稟賦，黃帝陵享譽海內(nèi)外，是全國重要的愛國主義教育基地和統(tǒng)戰(zhàn)基地，在維系民族情感、增進民族團結(jié)、推動祖國統(tǒng)一等方面具有不可替代的地位和作用。撤縣設(shè)市后，有利于其做大品牌，做強經(jīng)濟。陜南地區(qū)經(jīng)濟較為落后，但近年來隨著高速公路、高鐵等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，陜南呈現(xiàn)迅猛發(fā)展勢頭，經(jīng)濟的聚合力和輻射力不容小覷，有廣闊的發(fā)展前景。
據(jù)參與過新標準草案討論的相關(guān)人士介紹，新標準將從人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)四大方面制定指標，體現(xiàn)東、中、西部的差異化，同時，污水處理率、城市綠地率、公共服務(wù)等各項指標的精細化要求更高，對陜西各個撤縣設(shè)市縣來說，既是機遇也是挑戰(zhàn)。
3 撤縣設(shè)市有何好處
從“縣”到“市”，這一字之差到底差在哪里，讓全國數(shù)百個縣如此熱情高漲？
李虎平指出，撤縣設(shè)市后，雖然政府的行政級別不變，但其發(fā)展定位和思路會發(fā)生改變。縣的工作重點是以農(nóng)村為重點兼顧城市，而縣級市是以城市工作為重點兼顧農(nóng)村。
這種定位的轉(zhuǎn)變，會帶來一系列連鎖反應(yīng)。首先，體現(xiàn)在政府部門設(shè)置和編制確定上，縣一般涉農(nóng)部門較多，市則以城市經(jīng)濟和城市管理部門設(shè)置為主；再者，上級政府轉(zhuǎn)移支付或者專項扶持資金也有差別，縣一般只能用于農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域，而市可以用于城市相關(guān)領(lǐng)域。撤縣設(shè)市會帶來城市建設(shè)快速發(fā)展，社會服務(wù)和公共管理更趨向城市化，標準會更高。
有媒體曾報道，云南彌勒縣升級為縣級市后，招商方面取得重要進展，考慮到可以預(yù)見的城區(qū)人口增長，“一些輕級能源項目開始進駐，一些金融機構(gòu)以及中介機構(gòu)也相繼找了過來。”而在財政方面，上升的上級返還比例和城市維護建設(shè)稅，可能為彌勒帶來一年1000多萬元的收入增長。
“撤縣設(shè)市可以縮短行政決策路徑，把經(jīng)濟發(fā)展快、帶動作用明顯的縣，從繁瑣的決策鏈條中提出來，讓其有一定的獨立決策權(quán)，有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展?！崩顣詵|強調(diào)，好的管理就是適度放權(quán)，撤縣設(shè)市有利于提高政府決策效率。
同時，撤縣設(shè)市會加速經(jīng)濟要素的聚集，從而推動城鎮(zhèn)化的更好發(fā)展。升級為縣級市后，有助于培養(yǎng)當(dāng)?shù)鼐用竦氖忻褚庾R，提高自身修養(yǎng)，培養(yǎng)城市文化?！笆小弊鳛槿澜缙毡橥ㄐ械男姓ㄖ?，和其他國家、地區(qū)交流聯(lián)絡(luò)起來更為方便，有利于招商引資和吸引人才。
2月6日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》對城鎮(zhèn)化建設(shè)提出新的要求，強調(diào)要加快啟動相關(guān)工作，將具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)置為市。尤其是要適當(dāng)放寬中西部地區(qū)中小城市設(shè)置標準，加強產(chǎn)業(yè)和公共資源布局引導(dǎo)，適度增加中西部地區(qū)中小城市數(shù)量。這對于陜西行政區(qū)劃調(diào)整是極大的利好，我們應(yīng)把握機遇，充分做好各項申報工作，爭取更多的支持。
各級黨委要對行政區(qū)劃工作加強領(lǐng)導(dǎo)。去年12月25日頒布的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》規(guī)定，黨的地方委員會應(yīng)當(dāng)通過召開全會的方式研究討論本地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整以及有關(guān)黨政群機構(gòu)設(shè)立、變更和撤銷方案。
鏈接
全國撤縣設(shè)市大事記
●1983年江蘇常熟撤縣設(shè)市獲批。
●1983年至1986年我國約有100個縣成為縣級市。
●1986年國家提高撤縣設(shè)市門檻和標準。
●1993年國家再次提高撤縣設(shè)市的要求。
●1994年10月中央發(fā)函要求各級停止“撤縣設(shè)市”。
●1997年國務(wù)院批準最后一個撤縣設(shè)市的行政區(qū)湖北漢川后，正式凍結(jié)縣改市。改革歷時10年多，超過400個縣或者說接近15%的縣升級為縣級市。
●十八屆三中全會《決定》提出，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，完善設(shè)市標準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序設(shè)市。
●2013年1月24日，民政部撤銷吉林省扶余縣，設(shè)立縣級扶余市；撤銷云南省彌勒縣，設(shè)立縣級彌勒市。
7月3日，撤銷青海省玉樹縣，設(shè)立縣級玉樹市。
●2014年12月16日，撤銷云南省香格里拉縣，設(shè)立縣級香格里拉市。
●2015年2月17日，撤銷四川省康定縣，設(shè)立縣級康定市。
8月1日，撤銷廣西壯族自治區(qū)靖西縣，設(shè)立縣級靖西市；撤銷云南省騰沖縣，設(shè)立縣級騰沖市。
11月2日，撤銷四川省馬爾康縣，設(shè)立縣級馬爾康市。
12月15日，撤銷黑龍江省東寧縣，設(shè)立縣級東寧市。（本報記者 劉錦整理）
